裁判要旨
《政府信息公开条例》第三十二条的规定，依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。该条仅是将征询意见程序作为依申请公开的启动条件，但第三方是否提出意见，不影响行政机关的决定。也就是说第三方在征询意见阶段享有的权利本质上是一种程序性权利，其对行政机关并无实体意义上的约束力。即使第三人不同意公开且有合理理由，行政机关也具有决定是否公开的实体判断权。
青海省高级人民法院行政判决书
案号：（2020）青行终70号
上诉人（原审原告）海东市汇通建材批发有限责任公司。住所：青海省海东市平安区平安镇西营村。
法定代表人沈延辉，该公司董事长。
被上诉人（原审被告）海东市平安区人民政府。住所：青海省海东市平安区平安大道。
法定代表人王晓红，该区区长。
审理经过
上诉人海东市汇通建材批发有限责任公司（以下简称汇通公司）因与海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）土地政府信息公开一案，不服青海省海东市中级人民法院作出（2019）青02行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明
原审审理查明：2018年10月23日，平安区政府发布了《集体土地及国有土地房屋征收公告》，决定对海东市平安区平安镇西营村范围内的集体土地和国有土地上房屋进行征收，征收范围：海东市平安区平安镇西营村建材市场及市场周边农户。征收主体：平安区政府，征收实施单位：海东市平安区平安镇人民政府、海东市平安区农牧局。2019年9月18日，汇通公司通过EMS邮寄方式向平安区政府递交《政府信息公开申请书》，所需信息内容：平安区政府与海东市平安区平安镇西营村村民委员会（以下简称西营村委会）签订的征收补偿安置协议，申请理由及用途：自用。平安区政府于同日收到该申请书后，向第三方西营村村委会征求意见。2019年9月30日，西营村委会以书面形式答复不同意公开平安区政府与其签订的征收补偿安置协议。2019年10月11日，平安区政府以第三方不同意公开且汇通公司不属于本次征收补偿对象为由，作出（2019）第1号《政府信息不予公开告知书》，并通过邮寄方式向汇通公司进行了送达。汇通公司以不予公开政府信息的行政行为违法为由，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为
原审法院认为：修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十条第一款规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定……。本案中，平安区政府对其与西营村委会签订的征收补偿安置协议的事实不持异议，依据法律规定其具有对汇通公司的政府信息公开申请作出是否公开的法定职责。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第二项规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议。”《政府信息公开条例》第十四条规定：“依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。”第十五条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第八条第一款规定：“政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，人民法院应当认定属于不予公开范围”。
本案中，平安区政府与第三方西营村委会签订的征收补偿安置协议属于行政协议，其内容涉及补偿金额、方式、支付期限、双方权利、义务、违约责任条款及村集体组织成员的个人信息等，平安区政府在受理汇通公司政府信息公开申请后，征求了第三方的意见，西营村委会书面答复不同意公开征收补偿安置协议。并且根据《政府信息公开条例》的规定，征收部门与被征收人签订的征收补偿安置协议也不属于行政机关主动公开的政府信息情形。其次，汇通公司不是本案被诉行政行为涉及的农村集体土地的土地权利人，其主张诉求所依据的2007年与西营村委会签订的《场地租赁合同》，合同双方为西营村委会和平安县平安镇杨家村沈延辉。
综上，平安区政府针对汇通公司提出的信息公开申请，告知了不予公开相关信息的理由，并且载明了申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，已履行了其法定职责，符合《政府信息公开条例》的相关规定，程序合法，汇通公司请求判令平安区政府不予公开政府信息的行政行为违法，缺乏事实和法律依据，不予支持。平安区政府在告知不予公开的理由时，未适用相关法律依据，存在瑕疵，应予纠正。据此，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决驳回汇通公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由汇通公司负担。
上诉人诉称
汇通公司上诉称：1.请求依法撤销青海省海东市中级人民法院作出的（2019）青02行初70号行政判决，并发回重审或依法改判；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、平安区政府具有公开案涉政府信息的法定职责。平安区政府属于案涉土地征收部门,统一实施行政区域范围内的征收集体或国有土地房屋拆迁工作,具有受理和处理向其申请相关政府信息公开事项的法定职责。其与西营村委会签订的征收补偿协议属于土地征收方面的政府信息。上诉人作为被征收地块的承租人,且租赁合同尚未到期,其应当有权利知晓案涉征收的补偿安置情况,平安区政府也应当主动告知与相关权利人有关的补偿安置协议的内容。因此,一审法院认为根据《政府信息公开条例》的规定,征收部门与被征收人签订的征收补偿安置协议不属于行政机关主动公开的政府信息情形属于法律适用错误,应当予以纠正。二、上诉人与申请的政府信息具有法律上的利害关系。上诉人于2007年与平西营村委会签订了《场地租赁合同》,租赁期限为2007年5月1日起至2022年5月1日止,在合法有效的租赁期限内,因平安区政府实施的征收行为导致了上诉人的建材市场被强制拆除。上诉人承租西营村委会的场地用于经营建材市场,在租赁合同未到期的情况下就被列入了征收范围。平安区政府并未对上诉人履行相应的补偿职责,而是与土地的出租人西营村委会签订了相关的补偿安置协议。上诉人所申请的案涉政府信息公开与自身具有法律上的利害关系。上诉人认为在平安区政府与西营村委会签订的补偿安置协议中,应当包括对上诉人经营的建材场地的安置补偿,故上诉人有权利知晓相关的补偿科目、补偿具体内容及金额等情况。三、平安区政府未履行其公开职责。房屋拆迁行为一般系行政机关在履行房屋拆迁职责过程中作出的行政行为,而房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况又附属于整个拆迁行为,属于组成部分,且上述费用的发放、使用系政府财政支出范围,这不同于个人私有财产,不属于个人隐私范畴。政府拆迁行为本身应当依法、公开、透明,接受公众监督,杜绝违法违规操作,这正是《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条将房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况作为人民政府及其部门主动公开信息范围的立法目的所在。因此,平安区政府应当根据上诉人的申请,公开与西营村委会签订的补偿安置协议。其作出的《政府信息公开不予告知书》程序违法，法律适用错误。(一)无证据证明其依法征求第三方意见。根据《政府信息公开条例》第三十二条的规定，依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的,行政机关应当书面征求第三方的意见。本案中,平安区政府未履行书面征求第三方意见的法定程序,属程序违法,简单以第三方不同意公开为由不予公开,实属不当。(二)案涉政府信息应予以公开,并可区分处理。根据《政府信息公开条例》第三十七条的规定,申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容,但是能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容,并对不予公开的内容说明理由。因此,平安区政府如认为部分内容涉及不应当公开或不属于政府信息公开的内容,应当对上诉人申请公开的内容进行技术处理,可以屏蔽掉相关信息后向上诉人予以公开。(三)平安区政府适用法律错误,不应仅属瑕疵。一审法院认为在告知不予公开的理由时,未适用相关法律依据,存在瑕疵,应予纠正，属于事实认定错误。平安区政府适用《政府信息公开条例》规定,与作出告知书内容不具有关联性,应当予以撤销并责令重新作出。
被上诉人辩称
平安区政府答辩称，一审法院认定事实清楚、证据确实充分、审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。一、汇通公司诉讼主体不适格。依据《政府信息公开条例》第五十一条“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定，本案中，汇通公司申请被告公开的政府信息不存在侵犯其合法权益的情况，因其并非征收补偿对象，与其并无直接利害关系。二、平安区政府的行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。《政府信息公开条例》第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。本案中，平安区政府于2018年10月23日就征收海东市平安区平安镇西营村建材市场及周边农户土地及国有土地上房屋依法作出《集体土地及国有土地上房屋征收公告》，后按照规定进行了丈量、登记、评估、补偿程序。因本案涉及的土地为西营村集体所有，被征收人亦为西营村委会。平安区政府与西营村委会签订《拆迁补偿安置协议》具有事实依据，符合法律规定。而汇通公司不具有与平安区政府签订《拆迁补偿安置协议》的主体资格和享有补偿安置的权利。至于汇通公司是否与西营村委会存在土地、房屋租赁关系和是否有补偿安置的约定与平安区政府无关。基于此，汇通公司不符合政府信息公开的申请条件，同时其申请涉及第三方合法权益，且第三方也不同意公开。
本院查明
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为
本院认为，本案的争议焦点是案涉政府信息是否应向汇通公司公开。对该争议焦点具体分析如下：
第一，汇通公司主体适格。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款第一项规定，公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；本案中，汇通公司通过邮寄形式申请公开案涉信息，平安区政府作出（2019）第1号政府信息不予公开告知书，汇通公司认为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，汇通公司作为该告知书涉及的相对方，系本案适格原告。
第二，平安区政府具有对汇通公司申请公开的案涉政府信息作出是否公开的法定职责。
《政府信息公开条例》第十条第一款规定：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定……。本案中，平安区政府对其与西营村委会签订征收补偿安置协议并保存该信息的事实不持异议，是法定负责公开该信息的行政机关。
第三，案涉政府信息不属于政府应当主动公开的信息。
国土资源部印发的《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》在现有征地信息公开工作基础上，按照标准化、规范化要求，进一步细化农村集体土地征收基层政务公开事项、内容、流程、时限、方式等。该指引按照征地管理和报批流程划分公开事项，包括征地管理政策、征地前期准备、征地审查报批、征地组织实施4个一级公开事项，在一级公开事项下细分拟征收土地告知、拟征收土地现状调查、拟征地听证、征地报批材料、征地批准文件、征收土地公告、征地补偿登记、征地补偿安置方案公告、征地补偿安置方案听证、征地补偿费用支付等10个二级公开事项。每一事项明确了公开内容、公开主体、公开渠道和公开方式等标准规范。本案中，汇通公司申请公开的政府与土地权利人签订的征地补偿协议并不属于政府主动公开的信息。
第四，汇通公司有权申请获取案涉信息。
《政府信息公开条例》第二十七条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门申请获取相关政府信息。本案中，平安区政府实施征收范围包括汇通公司租赁经营的未到租赁期限的建材市场。平安区政府征收时虽就土地及地上附着物等可以与权利人西营村委会签订补偿安置协议，但汇通公司作为承租人，在平安区政府主张租赁物补偿项目已经全额支付的情况下，对该补偿安置协议包括的具体补偿项目及金额有知情权，该补偿项目可能会对汇通公司依合同取得的合法权益产生影响，故汇通公司申请的案涉政府信息与自身具有法律上的利害关系，该利害关系与其是否为土地权利人无关。《场地租赁合同》并非认定案涉农村集体土地的土地权利人的合法依据。原审法院以《场地租赁合同》系个人签订为由，认定汇通公司不是本案被诉行政行为涉及的农村集体土地的土地权利人不当，《场地租赁合同》无论公司签订还是个人签订，汇通公司均不会因此成为土地权利人。
第五，平安区政府作出的（2019）第1号政府信息不予公开告知书证据不足，适用法律有误。
《政府信息公开条例》第三十二条的规定，依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。该条仅是将征询意见程序作为依申请公开的启动条件，但第三方是否提出意见，不影响行政机关的决定。也就是说第三方在征询意见阶段享有的权利本质上是一种程序性权利，其对行政机关并无实体意义上的约束力。即使第三人不同意公开且有合理理由，行政机关也具有决定是否公开的实体判断权。本案中，平安区政府提交的证明其行为合法性的主要证据是西营村委会的一份情况说明，该情况说明中西营村委会仅表明不同意公开，但并未提出合理理由。平安区政府作出的不予公开告知书的理由也是第三方不同意公开及汇通公司不属于本次征收补偿对象。平安区政府作出信息不公开的理由非法定不公开事由，且其在2019年10月11日作出案涉不公开告知书时，适用的仍是修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》。故平安区政府作出的案涉不公开告知书证据不足、适用法律有误，应予撤销。但因汇通公司并未主张撤销告知书，故本院不再另行判决撤销。
第六，汇通公司请求判令平安区政府限期向其公开申请的政府信息的诉求应予支持。
是否应向申请人公开主要是要衡量不公开是否会对公共利益造成重大影响。无论是主动公开还是依申请公开,目标信息中都可能涉及到第三方隐私，客观上都存在公共利益与隐私利益的衡量，根据条例规定，涉及隐私的信息公开豁免实际上也是一种相对豁免，而非绝对豁免。当个人信息隐私的公开，涉及他人的权利救济时可以不经过权利人异议程序或者不考虑其意义。因不公开而损害他人合法权益的，也属于对公共利益的影响。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条关于房屋分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布的规定就是对公共利益和隐私利益进行权衡的选择。本案中，如前所述，汇通公司申请的案涉政府信息与自身具有法律上的利害关系，不公开可能会使汇通公司无法向西营村委会主张其合法权利，涉及汇通公司的民事权利救济。但案涉政府信息并未提交本院审查，案涉信息涉及的具体内容和范围不明，尚需平安区政府裁量后，依法对涉及汇通公司承租权的建材市场的补偿情况予以公开。
综上，汇通公司的上诉请求成立，本院予以支持。一审法院认定事实清楚，但适用法律有误，本院予以纠正。依据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
二审裁判结果
一、撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初70号行政判决；
二、确认海东市平安区人民政府不予公开政府信息的行为违法；
三、海东市平安区人民政府于本判决书送达后15日内对海东市汇通建材批发有限责任公司的申请重新答复。
本案一、二审案件受理费各50元，由海东市平安区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判人员
审判长边红丽
审判员吴晓良
审判员孔菲
裁判日期
二〇二〇年八月十八日
书记员
书记员范献育
主编简介
苏黎明律师、赵光辉律师、高飞律师，安徽国恒律师事务所创始合伙人，领衔的国恒弘毅拆迁团队专门办理来自全国各省市的重大疑难复议征地拆迁、行政处罚、行政许可以及招商引资等行政法专门领域案件。
团队“七大利剑”理论功底深厚，实践经验丰富，团队成员具有法学硕士学历、安徽科技学院人文学院特聘教授、合肥市行政法专委会成员、合肥市五一劳动奖章、合肥市优秀律师等诸多荣誉。
曾代理多起在省高级人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类行政相关案件近千起。
团队深度耕耘的业务领域：征收拆迁及补偿、土地与矿产资源法、行政处罚、行政许可、招商引资等行政协议、房地产法。
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