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办案实录——合肥地铁二号线房屋征收补偿决定应诉策略
2017-03-17 22:15:37   来源:安徽拆迁律师网   

2017年3月17日,安徽拆迁律师团高飞律师和赵光辉律师作为原告代理人,在合肥市中级人民法院就要求撤销合肥市瑶海区人民政府做出的补偿
    2017年3月17日,安徽拆迁律师团高飞律师和赵光辉律师作为原告代理人,在合肥市中级人民法院就要求撤销合肥市瑶海区人民政府做出的补偿决定一案开庭。庭审中就原告房屋是否在征收范围内、征收补偿决定内容是否合法合理、作出程序是否合法这一争议焦点,双方发表了充分的质证和辩论意见。顺便一提,本次庭审作为示范庭予以了公开审理并进行了网上直播。下面高飞律师结合本案,就补偿决定的合法性问题及行政诉讼律师的应诉策略做一些探讨。 

    一、补偿决定的内容
    1、补偿决定的内容
    《国有土地上房屋征收和补偿条例》第二十六条论述了补偿决定的内容,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。即补偿决定的内容是“按照征收补偿方案作出”。
    补偿决定内容一般包括1、合法有效房屋及性质、面积的认定;2、房屋征收补偿办法,包括房屋产权调换或货币补偿,按照《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》规定,产权调换按套内实际面积“征一补一”、货币补偿由评估机构评估确定;3、搬家费、附属物补偿费;4、选择房屋产权置换的还有临时安置补助费;5、非住宅房屋还包括设备搬迁费和停产停业损失费;6、会告知当事人在规定的期限内予以自行搬迁,否则会申请人民法院强制执行;7、告知当事人行政复议及诉讼的权利
    2、补偿决定内容合法性的切入点
    在行政诉讼中,就补偿决定的内容,律师可以抓住房屋是否在征收范围、评估报告是否有效、是否告知了相应的诉讼权利等关键点予以突破。本案中,就原告房屋是否在征收范围,被告瑶海区政府提供了四份生效的裁判文书予以证明,但是没有提供征收范围红线图。因本案尚未判决,笔者对被告提供的证据能否达到证明目的不宜作出结论,但是一般说,房屋是否在征收范围内,最直观、最有力的证据就是征收范围红线图。根据《条例》第十六条规定,征收范围的确定主体应当是作出征收决定的市县级人民政府。根据职能法定的原则,由城乡规划部门依据《城乡规划法》的规定,行使规划职能,划定征收红线。
    所以政府除了应当提供征收范围红线图以外,征收范围红线图的作出主体是否合法律师同样需要注意。
    关于评估报告是否有效更是一个重要的切入点,下文将予以具体阐述。
 
    二、补偿决定的作出主体
    根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第二十六条规定,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。严格来说,补偿决定的作出主体只能是市、县级人民政府。不过司法实践中,通常认为区级人民政府也可以作出补偿决定。这点不同于《土地管理法》的规定,其第四十六条规定,依照法定程序批准后,只有“县级以上地方人民政府”才能作出征收土地公告并实施。《土地管理法》中的“县级以上地方人民政府”并不包含区级人民政府,这点需要注意。
    其次,需要注意“房屋征收部门报请”这一程序。虽然有观点认为“房屋征收部门报请”行为属于行政机关内部程序,对外不发生法律效力,不影响补偿决定的效力。但是笔者认为,“房屋征收部门报请”程序的规定,是对被征收人利益的一种保障,因为房屋征收部门负责组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作,对于征收情况、补偿方案有着最直观的了解和认识,如果不经过该部门,对补偿决定内容的把握可能会出现偏差。当然,对这一点目前尚有争议,在办案过程中注意即可。
    
 
    三、补偿决定作出的前提——征收决定和补偿方案必须合法
    根据《条例》第二十六条的规定,征收补偿决定是依据征收补偿方案作出的,而征收补偿方案是征收决定的组成部分。在《条例》第八条至第十三条规定了征收决定作出的依据、法律程序、征收补偿方案作出制定的程序及公告方法。所以一般来说,作为原告,如果希望撤销征收补偿决定或确认其违法,最好的诉讼策略是先提起征收决定和征收补偿方案确认违法或撤销之诉,一旦征收决定和征收补偿方案被撤销或确认违法,依此作出的补偿决定就会成为“无源之水,无本之木”,即会被确认违法或撤销。
    但在本案中遗憾的是,原告在2014年就曾提起过征收决定之诉但被判决驳回起诉,而笔者和赵光辉律师在2015年才介入本案,原告在2014年就曾提起过征收决定之诉但被判决驳回起诉,因此本案中这条思路只能放弃。
 
    四、补偿决定中的评估报告
    补偿决定中关乎被征收人最核心利益的是征收时能够获得怎样的补偿。而评估报告是决定补偿多少的最重要依据。所以,评估报告的合法性、合理性是行政诉讼律师必须重点抓住的内容,也是很多征收案件重要的突破口。
    1、评估机构的选择方式
    《条例》第二十条规定,“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定”。即协商——协商不成——多数决定、随机选定这样的顺序。虽然内容不多,但是要求却很严格。首先,“被征收人协商选定”,意味着被征收人必须先知道选定评估机构的事宜才能去选择。其次,“协商不成”,意味着被征收人有过协商的过程且有不同的意见;最后,“多数决定”意味着要有投票决定的过程且必须达到多数,“随机选定”,意味着候选评估机构的选定和最终评估机构的选定都要采取“随机”的方式。
    所以,仅就这一条,政府就要举证相当的证据证明其选定评估机构合法,包括(1)必须将选定评估机构事宜明确告知被征收人,一般应当提供送达回证作为证据,且送达回证也要符合《行政诉讼法》对送达形式和程序的要求;(2)必须举证参加协商的被征收人有协商的过程,政府可以提供会议纪要、录像等证据予以证明,且应当有被征收人的签字确认,还要明确签字的人属于被征收人;(3)通过“多数决定”决定评估机构的,至少要提供参加人的人员并签字以及决定的过程;(4)“随机选定”的,政府应当提供“随机”的方式方法,而不是仅仅一纸“经随机选定,评估机构确定为某某房产价格评估机构”;并且候选评估机构的选定和最终评估机构的选定都要采取“随机”的方式。而这些证据如果没有政府部门没有举证或者证据有瑕疵,律师必须将其指出,而这些都是赢得案件的关键点之一。
    2、评估报告的生效及合法性问题
    本案中,瑶海区政府依据评估报告的价格作出了补偿决定,但是评估报告和补偿决定作出的时间是在同一天。由此引申出一个问题,评估报告是否存在生效问题?
    《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定,被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的,应当自收到评估报告之日起10日内,向房地产价格评估机构申请复核评估。也就是说,评估报告的结果是可以复核的。第二十一条至第二十五条更是规定了评估结果的鉴定程序。根据《办法》第二十五条规定,评估专家委员会维持评估报告或者要求原评估机构重新出具的评估报告,才发生最终的法律效力。
    也就是说,只要被征收人在法定期限内启动救济程序,在没有得到生效的评估结果前,评估报告的内容都是效力待定的!所以,行政诉讼律师在面对此类案件时,一定要在法定期限内就评估报告启动救济程序,如果在此期间政府部门依据效力待定的评估报告作出补偿决定,其法律效力可想而知。
 
    五、补偿决定的送达问题
    送达问题也是一个政府部门经常忽视的问题,也是行政诉讼律师应当关注的问题。《行政诉讼法》第一百零一条规定,送达可以适用《民事诉讼法》的相关规定。《民事诉讼法》规定了直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达和公告送达六种送达方式。这里重点阐述一下常见的留置送达方式。
    《民事诉讼法》第79条规定:“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接受诉讼文书的。送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,在送达回证上记明拒收事由和日期,由送达人、见证人签名或者盖章,把诉讼文书留在受送达人的住所,即视为送达。”根据《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第82、83、84条的规定,有关基层组织或所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或盖章的,由送达人在送达回证上记明情况,把送达文书留在受送达人住所,即视为送达。
    从法条可知,在被征收人拒绝签收相关文件的情况下,政府部门如果没有履行上述送达程序或者送达有瑕疵,该文件就无法对被征收人发生法律效力。主要问题集中在1、没有邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场;2、在代表到场的情况下,代表没有签字;3、代表虽然签字了,但是没有提供代表的身份证明。
    
    以上为笔者对补偿决定的法律认识及应诉策略的一些思考。


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