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最高法:建制村合并审批行为是否属于行政诉讼的受案范围
2020-08-10 16:43:06   来源:   

建制村,是国家为了方便管理按照法律规定而设立的农村基层管理单位,也是农村群众自治组织的区域依托。建制村的显著特征就是需要经过需要国
 建制村,是国家为了方便管理按照法律规定而设立的农村基层管理单位,也是农村群众自治组织的区域依托。建制村的显著特征就是需要经过需要国家行政程序予以认可才能确定。那么,对于建制村的合并审批行为是否属于行政诉讼的受案范围?安徽拆迁律师高飞结合最高人民法院案例,予以说法,属于!

基本案情:

1、原涟源市六亩塘镇湴冲村共有21个村民小组,人口2026人,519户;瓦坵村共有12个村民小组,人口1420人,369户。 

2、2015年9月29日,中共湖南省委、湖南省人民政府下发湘发(2015)15号《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》,决定在全省开展新一轮乡镇区划调整改革,包括建制村合并工作。

3、随后,中共娄底市委、娄底市人民政府下发《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》。

4、2016年1月26日,中共涟源市委、涟源市人民政府下发涟发(2016)2号《关于印发<涟源市建制村合并工作实施方案>的通知》,要求将六亩塘镇原有的31个村调整为20个。

5、2016年5月12日,中共六亩塘镇委员会、六亩塘镇人民政府发布六发(2016)29号《关于印发<六亩塘镇建制村合并工作实施方案>的通知》。

6、湴冲村、瓦坵村均于2016年5月15日召开并村工作各村组长、党员大会和以户代表形式的村民会议,其中湴冲村村民519户中有326户在“同意并村决议签字表”上签名,但部分户主签名为代签;瓦坵村村民369户中有323户在“同意并村决议签字表”上签名。

7、2016年5月20日,六亩塘镇人民政府向涟源市人民政府报送六政请(2016)5号《关于六亩塘镇建制村合并调整方案的请示》。2016年5月24日,涟源市人民政府作出涟政函(2016)45号《关于同意六亩塘镇建制村合并方案的批复》(以下简称45号《并村方案批复》),同意六亩塘镇由原来的31个村、5个社区居委会,合并调整为l8个村、5个社区居委会;其中第6项为“将‘瓦坵村’、‘湴冲村’成建制合并成一个村,新村命名为‘龙湾新村’,辖29个村民小组,总人口3382人,新村活动中心选址原湴冲村活动中心。”

8、2016年5月26日,六亩塘镇人民政府在湴冲小学村办公室外等处张贴《六亩塘镇建制村合并方案公示》。涟源市人民政府于2016年8月31日通过“涟源在线”、2016年9月7日通过“红网论坛微娄底”等媒体向社会发布六亩塘镇建制村合并调整前后对照情况。龙湾新村成立后,于2016年7月开始以龙湾新村的名义为村民提供办理生育登记、出具大病救助证明、受理低保登记、调处邻里矛盾等服务工作。

9、2017年3月22日,湴冲村十三个村民小组提起行政诉讼,请求依法判令撤销涟源市人民政府作出的45号《并村方案批复》第六项,即将“瓦坵村”“湴冲村”成建制合并成一个村,新村命名为“龙湾新村”,辖29个村民小组,总人口3282人,新村活动中心选址原湴冲村活动中心。

10、湖南省娄底市中级人民法院(2017)湘13行初16号行政裁定认为,涟源市人民政府于2016年5月24日作出45号《并村方案批复》,六亩塘镇人民政府于2016年5月26日在湴冲小学、村办公室外墙等处以张贴《六亩塘镇建制村合并方案公示》形式进行了公示。涟源市人民政府于2016年8月31日通过“涟源在线”,于2016年9月7日通过“红网论坛微娄底”等媒体向社会发布六亩塘镇建制村合并及新村合并调整前后对照的情况公示。且合并新村后,已于2016年7月就开始以“龙湾新村”的名义为村民提供办理生育登记、出具大病救助证明、受理低保登记、调处邻里矛盾等服务工作。因此,湴冲村十三个村民小组至少在2016年9月7日前就应当知道“瓦坵村、湴冲村”合并成“龙湾新村”的事实,即知道45号《并村方案批复》第六项的具体内容。湴冲村十三个村民小组于2017年3月22日起诉,已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月起诉期限。湴冲村十三个村民小组以乡村信息不通达、村民不知情为没有超过起诉期限的理由,不属于逾期起诉的正当理由。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定,裁定驳回湴冲村十三个村民小组的起诉。湴冲村十三个村民小组不服一审裁定,提起上诉。

11、湖南省高级人民法院(2017)湘行终1166号行政裁定认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条的规定,人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据,参照规章,对行政行为是否合法进行审查。本案所涉45号《并村方案批复》,是落实上级党委政府关于区划调整政策的行为,不属于行政诉讼法规定的受案范围。一审裁定认定事实清楚,虽然一审认为超过起诉期限理由不当,但驳回起诉的结论正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,裁定驳回上诉,维持一审裁定。

12、湴冲村十三个村民小组不服向最高人民法院申请再审,关于建制村合并审批行为是否属于行政诉讼受案范围的问题最高院认为,本案中,湖南省人民政府下发的湘发(2015)15号《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》明确规定,村调整撤并方案由乡镇人民政府提出,经村民会议讨论同意后确定;建制村的命名由镇政府提出意见,在广泛听取干部群众意见的基础上,连同并村方案报县市区人民政府审批。其后,娄底市人民政府、涟源市人民政府逐级印发文件布置相关工作,六亩塘镇人民政府提出建制村合并工作实施方案,辖区内各村召开村民会议讨论通过,最后由六亩塘镇人民政府报涟源市人民政府批准实施。涟源市人民政府作出45号《并村方案批复》,批准湴冲村与瓦坵村合并为龙湾新村,原村集体经济组织的资产资源予以清理处置和财务合并,该行为对原村集体经济组织的财产权利产生实际影响,属于行政诉讼的受案范围。二审认为45号《并村方案批复》是落实上级党委政府关于区划调整政策的行为,不属于行政诉讼法规定的受案范围,适用法律不当,本院予以指正。

裁判要旨:

    《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第二款规定,村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准。自然村是由于一个或多个家族、户族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居点,其起源是由村民经过长时间在某自然环境中人们自发形成的。建制村则是国家为了方便管理按照法律规定而设立的农村基层管理单位,也是农村群众自治组织的区域依托。建制村的显著特征就是需要经过需要国家行政程序予以认可才能确定。根据前述法律规定,建制村的设立、撤销、范围调整需要由乡镇人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准。因此,县级人民政府作出的同意乡镇人民政府报送的建制村合并方案的批复行为是行使其管理职能的行为,建制村的合并涉及到村行政区划的调整以及村资产及债务的合并,该行为对合并前的村集体组织财产权益必然产生实际影响,属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二项规定的受案范围,人民法院应当依法予以受理。

引用案例:

    中华人民共和国最高人民法院行政裁定书,(2018)最高法行申8815号

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