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起诉履行行政协议,行政机关单方作撤销协议决定如何处理
2021-07-08 16:57:48   来源:   

高飞律师原创文章,转载请注明招商引资协议、征收补偿安置协议、特许经营协议等行政协议,作为协议相对方,当事人有权就行政协议的履行提起
高飞律师原创文章,转载请注明

招商引资协议、征收补偿安置协议、特许经营协议等行政协议,作为协议相对方,当事人有权就行政协议的履行提起诉讼,要求行政机关继续履行行政协议内容,此为单独的诉讼请求。

而作为行政协议的另一方——行政机关,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称《行政协议司法解释》)第十条规定,行政机关有权行使单方变更、解除行政协议等行使优益权的行为。

因此,如果在行政机关单方作出变更、解除行政协议等行使优益权的行为,如“撤销行政协议”、“不再继续履行行政协议”等行为时,按照行政法理论,该决定作出即对当事人产生羁束力,如果对该决定不服,当事人应该起诉撤销该单方决定,《行政协议司法解释》第九条第七款、第十一条亦是对此的认可。

但是,《行政协议司法解释》没有明确规定,即如果当事人已经提起了继续履行行政协议之诉,但是在诉讼中,行政机关单方作出变更、解除行政协议等行使优益权的行为,人民法院如何处理?

一般有三种不同的观点:

观点一、中止审理继续履行之诉,另案起诉撤销协议的单方行政决定,待另案审查结果再审理本案

该观点认为,行政决定作出即产生羁束力,即行政协议已经被行政决定所撤销,对当事人产生了法律效力。因此诉请继续履行存在障碍,根据《行政诉讼法司法解释》第八十七条第六款规定,案件的审判须以其他行政案件的审理结果为依据,而相关案件尚未审结的,案件中止审理的规定,当事人应在起诉期限内提起对行政决定之诉,并中止本案审理。

如果另案撤销了单方行政决定,则本案诉请可以得到支持;如另案维持了行政决定,则本案继续履行的的诉请应驳回。

观点二、在继续履行之诉中,一并审查单方撤销行政行为的合法性

该观点认为,行政机关在行政协议相对人已经提起继续履行行政协议诉讼的情况下,在诉讼中单方作出撤销行政协议的行政行为,如要求当事人另行起诉,一方面诉讼称变增加、不利于实质性化解行政争议,另一方面《行政协议司法解释》亦规定人民法院审理行政协议案件,应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

因此,在本案中,完全可以对继续履行、单方撤销行政协议一并审查,避免累诉。

观点三、变更继续履行之诉的诉讼请求为撤销单方行政决定之诉

此观点认为,在撤销协议的行政决定作出后,诉请继续履行已无必要,因此人民法院可以直接向当事人释明变更诉讼请求,否则将对当事人继续履行的诉请予以驳回。

最高人民法院观点

行政协议履行争议案件中的合法性审查——(2020)最高法行申2796号,任某诉黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区人民政府履行房屋安置补偿协议案中,最高人民法院认为,人民法院在审理行政协议履行争议案件时,应当针对原告的诉讼请求,对行政机关在诉讼过程中作出的变更、解除行政协议的行为进行合法性审查,并依法作出裁判,以节约司法资源,避免当事人诉累,实质化解行政争议

基本案情

2001年3月16日,任某购买案涉无证房屋一处。2015年10月15日,任某与黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区棚改办房屋征收项目部签订房屋补偿安置协议书,注明“家庭困难无力投资免于投资。”后任某要求黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区政府(以下简称铁锋区政府)出具办理不动产登记需要的证明手续。铁锋区政府以任某户籍不在被征收房屋范围内为由,认为任某房屋不具备无证房补偿认定条件,告知补缴投资款后才能出具证明手续。任某遂提起本案诉讼。诉讼过程中,黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区房屋征收与补偿办公室作出关于撤销案涉补偿安置协议书的决定。经法院释明,任某拒绝撤回起诉、拒绝变更诉讼请求,要求铁峰区政府履行涉案房屋补偿安置协议、出具办理不动产登记所需手续。

裁判结果

一审法院认为:案涉房屋补偿安置协议被单方解除后,经法院释明,任文彬拒绝变更诉讼请求,以铁锋区政府改变后的行政行为提起诉讼,亦拒绝撤回诉讼。因案涉协议已被撤销,故其诉讼请求无法得到支持,判决驳回任某的诉讼请求。

二审法院认为:案涉房屋补偿安置协议已被撤销,任某所诉继续履行该协议的前提条件及事实依据已不存在,故其诉讼请求无事实与法律依据。判决驳回上诉,维持原判。

最高人民法院再审审查认为:人民法院审理行政协议案件,应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中,任某向人民法院提起本案诉讼要求铁峰区政府履行涉案协议、为其出具相关手续。针对行政机关在本案诉讼过程中单方撤销案涉协议的行为,经法院释明,任某拒绝变更诉讼请求,则人民法院应当在本案中就行政机关的撤销行为进行合法性审查,并依法作出裁判。一审、二审法院未审查铁峰区政府撤销案涉协议行为的合法性,迳以案涉协议已被撤销,任某所诉继续履行涉案协议的前提条件及事实依据已不存在为由,驳回其诉讼请求,裁判结果确有不当。为节约司法资源,避免当事人诉累,实质化解行政争议,人民法院亦应在本案中就铁峰区政府的撤销行为一并进行合法性审查,并依法作出裁判。遂裁定指令黑龙江省高级人民法院再审本案。

律师点评

通过本案可以看出,“实质性化解行政争议”是近年来行政审判中最核心和重要的审判观点。行政行为本身的特点,导致了诉讼周期长、程序多,并且当事人一旦错漏起诉某个行政行为,还会导致案件的全面败诉。

因此,本案最高人民法院的裁判,突出了“实质性化解行政争议”、避免累诉的行政审判观点,并且该案对于行政机关履行行政协议、全面优化营商环境有着重要的指导意义。

 

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