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宿州中院:不违反“一户一宅”无证住房,征收应合法补偿
2021-03-30 11:39:22   来源:   

裁判要旨依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市

裁判要旨

依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。上述法律规定了农村村民“一户一宅”原则,即农村村民有权在本集体经济组织内部按照规定的标准取得一处宅基地,并建设住房,即使其未取得相应的建设许可,只要不违反“一户一宅”原则的住房,且不严重违反法律的禁止性规定,其房屋在被征收或拆除时,应按合法建设予以补偿或赔偿,这是保障农村村民居住权的应有之义

在选择适用相关规定时应充分考量发挥该类保障制度的价值,以达到缓解房屋征收矛盾,维护社会秩序和谐稳定的效果。不应在已有更有利于被征收人补偿标准的情况下,简单的选择房屋征收时适用的标准,对于类似“保障性”条款的选择适用,应以有利于行政相对人为原则,以充分保障被征收人的合法权益

诉讼参与人

上诉人:灵璧县经济开发区管理委员会

被上诉人:张龙

委托代理人高飞律师,苏黎明律师

审理法院:宿州市中级人民法院

案号:(2020)皖13行赔终36号

案件基本事实

1、张龙房屋2012所建,房屋面积为392.44平方米。

2、2016年10月,灵璧县人民政府作出《灵璧县机电产业园扩建项目建设范围内房屋进行征收的决定》并附征收补偿安置方案,张龙的房屋位于征收范围内。

3、2017年3月17日,宿州市人民政府确认灵璧县人民政府作出的该征收决定违法

4、2016年11月21日,灵璧经开区管委会、灵璧住建局对张龙作出限期拆除通知书,内容为没有办理建设工程规划许可证,认定为违法建设,

5、2016年11月29日,灵璧经开区管委会、灵璧住建局共同对张龙所建的房屋及附属物实施了强制拆除行为。

6、2018年10月19日,经行政复议,灵璧经开区管委会、灵璧住建局作出《关于撤回(灵)限拆字(2016)第041号限期拆除通知书的决定》

7、2018年11月19日,灵璧县人民法院判决确认灵璧经开区管委会、灵璧住建局强制拆除张龙所建的房屋及附属物行为违法。

8、本案为张龙行政赔偿之诉。

案件争议焦点

一、无建设规划许可证,但符合一户一宅要求的农村自建房是否属于违法建设

针对该问题,本案中,在强拆张龙房屋前,灵璧经开区管委会、灵璧住建局曾对张龙作出限期拆除通知书,内容为没有办理建设工程规划许可证,认定为违法建设。

但该《限期拆除通知书》已经行政复议程序予以撤销,并且张龙房屋坐落土地为集体土地,系张龙户唯一的宅基地,张龙在宅基地上建房即使未办理规划许可,亦不应因此认定为违法建筑。

二、在有更有利于被征收人的补偿政策存在的情况下,能否适用更有利的政策

依据案涉征收补偿方案的规定,张龙户根据救助政策,可以享受人均20平方米的安置面积且不计差价,原则上每户安置面积不低于40平方米,不超过110平方米,具体安置面积根据被征收房屋内实际居住人口确定。张龙户共有4口人,可安置不低于80平方米,不超过110平方米的住宅一处。

依据《灵璧县集体土地征收与房屋补偿安置办法》第二十二条(一)项之规定,征收本集体经济组织成员住宅用房,被征收人选择实物补偿的,按照被征收人安置人口人均40平方米的面积安置。张龙户4口人可安置160平方米住宅面积。上述对房屋最低安置面积的规定,均由灵璧县人民政府制定,其目的在于确保被征收人在房屋被征收后的住房标准不降低、有改善,以帮助被征收人解决因房屋征收带来的住房困难。因此,在选择适用相关规定时应充分考量发挥该类保障制度的价值,以达到缓解房屋征收矛盾,维护社会秩序和谐稳定的效果。不应在已有更有利于被征收人补偿标准的情况下,简单的选择房屋征收时适用的标准,对于类似“保障性”条款的选择适用,应以有利于行政相对人为原则,以充分保障被征收人的合法权益。

本案中,适用《灵璧县集体土地征收与房屋补偿安置办法》规定的标准明显优于案涉征收补偿方案规定的标准,从保障张龙居住权的角度考量,应参考《灵璧县集体土地征收与房屋补偿安置办法》规定的标准予以赔偿,灵璧经开区管委会、灵璧县住建局应在康乐家园安置区内赔偿张龙160平方米的住房。

附行政赔偿判决书全文:

                                           安徽省宿州市中级人民法院

                                               行 政 赔 偿 判 决 书

                                                                                             (2020)皖13行赔终36号

上诉人(一审被告)灵璧县经济开发区管理委员会,住所地安徽省宿州市灵璧县虞姬大道与汴河路交汇处。

法定代表人梁海晶,主任。

委托代理人王灏,该委员会工作人员。

委托代理人张奎,安徽鸿才律师事务所律师。

被上诉人(一审原告)张龙,男,汉族,住安徽省宿州市灵璧县。

委托代理人高飞,安徽金亚太律师事务所律师。

委托代理人苏黎明,安徽金亚太律师事务所律师。

一审被告灵璧县住房和城乡建设局,住所地安徽省宿州市灵璧县灵城环城西路建设局。

法定代表人庄维东,局长。

出庭负责人胡茂林,该局党组成员。

委托代理人刘帮传,该局工作人员。

委托代理人闫瑞龙,安徽龙庭律师事务所律师。

上诉人灵璧县经济开发区管理委员会(以下简称灵璧经开区管委会)因被上诉人张龙诉其及一审被告灵璧县住房和城乡建设局(以下简称灵璧住建局)行政赔偿一案,不服安徽省灵璧县人民法院于2020年3月19日作出的(2019)皖1323行赔初13号行政赔偿判决,向本院提起上诉。本院于2020年4月20日受理后,依法组成合议庭于2020年6月4日公开开庭审理了本案,上诉人灵璧经开区管委会的委托代理人王灏、张奎,被上诉人张龙及其委托代理人高飞、苏黎明,一审被告灵璧住建局的负责人胡茂林、委托代理人刘帮传、闫瑞龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明,案涉房屋位于安徽省××××经济开发区三张社区,该房屋由张龙于2012所建,房屋面积为392.44平方米。2016年9月20日,灵璧县人民政府作出灵征收决(2016)6号《关于机电产业园扩建项目房屋征收范围确定公告》。2016年10月21日,灵璧县人民政府作出《灵璧县机电产业园扩建项目建设范围内房屋进行征收的决定》并附征收补偿安置方案,张龙的房屋位于征收范围内。2017年3月17日,宿州市人民政府确认灵璧县人民政府作出的该征收决定违法。2016年11月5日,灵璧县规划管理局作出灵规函(2016)46号回复,回复内容为“被征收户张龙在我局均未发现办理建设工程规划许可证相关资料。”同年11月21日,灵璧经开区管委会、灵璧住建局对张龙作出限期拆除通知书,内容为:“张龙:你在开发区三张社区前张庄建设的建筑物,没有办理建设工程规划许可证,违反了《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律法规的规定,认定为违法建设,依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定,因该建筑物无法采取改正措施消除对规划实施的影响,现责令你在收到本通知书之日起三日内自行拆除,逾期不拆除的,将依法强制拆除。”2016年11月29日,灵璧经开区管委会、灵璧住建局共同对张龙所建的房屋及附属物实施了强制拆除行为。2018年3月29日,安徽省高级人民法院作出(2018)皖行终143号行政裁定书和(2018)皖行赔终20号行政赔偿裁定书,认定灵璧经开区管委会、灵璧住建局实施了对张龙房屋强制拆除的行为,但因张龙错列被告,驳回起诉。2018年10月19日,灵璧经开区管委会、灵璧住建局作出《关于撤回(灵)限拆字(2016)第041号限期拆除通知书的决定》。2018年11月1日,灵璧县人民政府作出《行政复议终止决定书》。2018年11月19日,灵璧县人民法院作出(2018)皖1323行初40号行政判决书,判决确认灵璧经开区管委会、灵璧住建局强制拆除张龙所建的房屋及附属物行为违法。

一审法院认为,《中华人民共和国国家赔偿法》第四条(二)项规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的,受害人有获得赔偿的权利。本案中,张龙请求确认灵璧经开区管委会、灵璧住建局强制拆除其所建房屋及附属物的行为违法一案,已被灵璧县人民法院作出的(2018)皖1323行初40号行政判决确认违法,故张龙有取得赔偿的权利,灵璧经开区管委会、灵璧住建局对强制拆除行为给张龙合法财产造成的经济损失应当予以赔偿。张龙被拆除的房屋面积为392.44平方米,其提供初步证据证明系2012年6月建成。灵璧经开区管委会提供航拍图称张龙房屋未显示,因航拍图不够清晰,未附有文字说明,形式要件不合法,张龙不予认可,故灵璧经开区管委会、灵璧住建局应予以赔偿。对于张龙要求的房屋地基土方工程损失2万元、水泥地建设费1万元、精神损害抚慰金2万元以及诉讼费律师费用6万元,无法律依据,不予支持。张龙房屋室内物品及装潢损失酌情认定为人民币6万元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款(二)项之规定,判决一、灵璧经开区管委会、灵璧县住建局于本判决生效后三十日内在康乐家园给予张龙补偿安置房屋392.44平方米。共计补偿房屋三套分别为:34#楼301室,面积119.7平方米,系现房;43#楼701室、801室,面积均为128平方米,合计375.7平方米,尚有16.74平方米未安置,折算成人民币83700元(16.74平方米×5000元/平方米=83700元)于判决生效后三十日内补偿张龙;二、灵璧经开区管委会、灵璧住建局按照该征收补偿安置方案的规定于本判决生效后30日内补偿张龙392.44平方米房屋两年过渡安置费用56511.36元(2016年11月29日至2018年11月28日,每月每平方米6元计算392.44×24×6=56511.36元)。逾期安置的,即2018年11月29日至房屋安置之日过渡费双倍计算,按每月每平方米12元予以补偿至房屋安置之日止。于判决生效后三十日内补偿张龙房屋装修、装潢及家具损失费人民币6万元;三、驳回张龙的其他赔偿请求。灵璧经开区管委会不服,提起上诉。

灵璧经开区管委会上诉称,一、张龙未提供案涉房屋的规划及建筑许可,也未办理产权登记,不能证明案涉房屋系合法建筑;二、根据案涉地块的补偿安置方案,被征收房屋无有效权属证明或有效建房批准手续,且2012年8月航拍图上无标注的房屋,不予补偿安置。灵璧经开区管委会提供的2012年及2016年航拍图可以证明张龙的房屋在2012年时尚未建成,应不予补偿安置;三、案涉房屋征收系2016年实施,不能适用2019年灵璧县人民政府颁布的新的补偿标准;四、在同一征收范围内的王志学户,房屋情况与张龙相同,房屋均为2012年以后建设,现已与灵璧县房屋征收管理服务中心签订协议,按人均20平方米的标准予以安置,张龙户应适用相同标准。请求撤销一审判决,驳回张龙的赔偿请求。

张龙答辩称,一、张龙的房屋不是违法建筑,张龙房屋坐落土地为集体土地,系张龙户唯一的宅基地,张龙在宅基地上建房即使未办理规划许可,亦不应因此认定为违法建筑。灵璧经开区管委会、灵璧住建局曾对张龙的房屋作出违法建筑认定,但又自行撤回,目前无任何机关认定张龙的房屋系违法建筑。案涉房屋征收区域内其他被征收户的房屋同样未办理建筑及规划许可,灵璧经开区管委会、灵璧住建局均予以安置补偿,对张龙的房屋是否为违法建筑应适用同样的认定标准。二、一审时灵璧经开区管委会提供的航拍图模糊不清,无法辨认,不能达到证明张龙的房屋在2012年时未建成的目的。灵璧住建局提供的违法建筑现场勘查记录记载张龙房屋开工建设时间为2012年6月,张龙自述房屋2012年6月已建成,故2012年8月航拍图中应能反映出张龙的房屋,灵璧经开区管委会提供的航拍图显示张龙房屋处为空地,与事实不符,不能证明该航拍图是2012年8月拍摄的,对航拍图的真实性不予认。三、灵璧县人民政府于2019年8月1日颁发《灵璧县集体土地征收与房屋补偿安置办法》,该办法第十八条规定,2012年以后建设的房屋,符合宅基地申请条件、“一户一宅”规定,且宅基地面积和房屋建筑面积均不超过220平方米的,可按实际丈量认定面积。张龙户均符合该规定的条件,即使张龙的房屋系2012年以后建设,也应适用该办法的规定,按实际丈量面积认定。综上,请求驳回上诉,维持原判。

灵璧县住建局陈述称,陈述意见同灵璧经开区管委会上诉意见。

灵璧县经开区管委会在举证期限内向一审法院提交以下证据:1、灵璧县机电产业园扩建项目建设范围内房屋进行征收的公告;2、灵璧县机电产业园扩建项目建设范围内房屋进行征收的决定;3、房屋征收范围确定公告;4、征收补偿安置方案;5、张贴证明;6、关于征收涉案地块的通知;7、回复;8、限期拆除通知书;9、情况说明;10、建设用地许可证;11、2012年航拍图及情况说明。

灵璧县住建局在举证期限内向一审法院提交以下证据:1、勘查记录;2、灵璧县规划管理局的回复;3、限期拆除通知书及送达证;

张龙向一审法院提交以下证据:1、张龙身份证、户籍证明;2、建房证明;3、灵璧县人民政府关于机电产业园扩建项目房屋征收范围确定公告;4、灵璧县人民政府灵征收决[2016]6号征收决定;5、房屋征收补偿安置方案;6、宿复决字(2016)130号行政复议决定书;7、安徽省高级人民法院(2018)皖行终143行政裁定书、送达证明;8、安徽省高级人民法院(2018)皖行赔终20行政赔偿裁定书;9、行政复议受理通知书、申请书;10、限期拆除通知书;11、建设用地许可证;12、《灵璧县集体土地征收与房屋补偿安置办法》(试行)。

上述证据均已随案移送本院,本院予以确认。

灵璧县经开区管委会在二审中向本院提供证据如下:1、案涉征收地块2012年及2016年航拍影像图,证明张龙户在2012年时房屋所占土地为空地,2016年航拍图中显示了张龙户的房屋;2、王志学户签订的补偿协议,证明与张龙户相同情况的其他被征收户的补偿标准,该证据供法庭参考。

张龙发表质证意见为:证据1,灵璧县经开区管委会未在法定期限内举证,不能认定为新证据,无法核实该份证据的真实性,不能凭该证据认定张龙房屋的建造时间;证据2,超出举证期限,不应认定为新证据,且与本案无关联性,两户房屋建造时间不同,不具有可比性。

灵璧县住建局发表质证意见为,对证据的真实性、合法性无异议,可以证明张龙户房屋建造时间在2012年航拍前。

本院对灵璧县经开区管委会二审中提供证据的真实性予以认可,灵璧县经开区管委会在一审时已提供2012年航拍图,但较为模糊,难以分辨,故二审中提供的证据1系对一审时提供航拍图的补强,可以作为认定案件事实的依据使用,对证明目的予以认可。证据2灵璧县经开区管委会在一审时未举证且无正当理由,不作为认定案件事实的依据。

经审理查明,案涉房屋征收区域除张龙外还涉及17户,均已签订征收补偿协议,张龙户房屋在2012年航拍图上无标注,灵璧经开区管委会认可案涉房屋系张龙户唯一住所,认可张龙户符合救助条件。一审判决查明案件其他事实清楚,本院予以确认。

本院认为,本案的争议焦点为:一、张龙的房屋是否应予赔偿;二、张龙的房屋能否依据灵璧县人民政府于2019年8月1日颁发《灵璧县集体土地征收与房屋补偿安置办法》(试行)的标准予以赔偿。

一、关于张龙的房屋是否应予赔偿的问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。上述法律规定了农村村民“一户一宅”原则,即农村村民有权在本集体经济组织内部按照规定的标准取得一处宅基地,并建设住房,即使其未取得相应的建设许可,只要不违反“一户一宅”原则的住房,且不严重违反法律的禁止性规定,其房屋在被征收或拆除时,应按合法建设予以补偿或赔偿,这是保障农村村民居住权的应有之义。本案中,张龙户的房屋系其在集体经济组织中唯一住宅,符合“一户一宅”的标准,案涉房屋因灵璧县人民政府作出的房屋征收决定被征收,灵璧县人民政府应对案涉房屋予以安置补偿,在双方未能就房屋补偿问题达成一致意见的情况下,房屋征收实施单位灵璧经开区管委会与灵璧住建局将案涉房屋强行拆除,故灵璧经开区管委会与灵璧住建局应依据不低于张龙应获补偿的标准,对张龙的房屋予以赔偿

二、关于张龙的房屋能否依据灵璧县人民政府于2019年8月1日颁发《灵璧县集体土地征收与房屋补偿安置办法》(试行)的标准予以赔偿的问题。依据案涉征收补偿方案的规定,张龙户根据救助政策,可以享受人均20平方米的安置面积且不计差价,原则上每户安置面积不低于40平方米,不超过110平方米,具体安置面积根据被征收房屋内实际居住人口确定。张龙户共有4口人,可安置不低于80平方米,不超过110平方米的住宅一处。依据《灵璧县集体土地征收与房屋补偿安置办法》第二十二条(一)项之规定,征收本集体经济组织成员住宅用房,被征收人选择实物补偿的,按照被征收人安置人口人均40平方米的面积安置。张龙户4口人可安置160平方米住宅面积。上述对房屋最低安置面积的规定,均由灵璧县人民政府制定,其目的在于确保被征收人在房屋被征收后的住房标准不降低、有改善,以帮助被征收人解决因房屋征收带来的住房困难。因此,在选择适用相关规定时应充分考量发挥该类保障制度的价值,以达到缓解房屋征收矛盾,维护社会秩序和谐稳定的效果。不应在已有更有利于被征收人补偿标准的情况下,简单的选择房屋征收时适用的标准,对于类似“保障性”条款的选择适用,应以有利于行政相对人为原则,以充分保障被征收人的合法权益。本案中,适用《灵璧县集体土地征收与房屋补偿安置办法》规定的标准明显优于案涉征收补偿方案规定的标准,从保障张龙居住权的角度考量,应参考《灵璧县集体土地征收与房屋补偿安置办法》规定的标准予以赔偿,灵璧经开区管委会、灵璧县住建局应在康乐家园安置区内赔偿张龙160平方米的住房。

三、关于剩余房屋面积、临时安置费、房屋装修及屋内物品赔偿问题。依据案涉补偿方案的规定,不予补偿房屋在第一时段签约的,每平方米给予300元的旧料回购费及300元的补助费。本案中,张龙房屋系被违法拆除,根据赔偿标准不低于补偿的原则,张龙房屋房屋剩余面积应依据上述标准予以赔偿。张龙房屋总面积为392.44平方米,减去应予赔偿的160平方米,剩余面积为232.44平方米(392.44平方米-160平方米),灵璧经开区管委会、灵璧县住建局应赔偿张龙剩余房屋损失139464元(232.44平方米×600元)。依据案涉补偿方案的规定,临时安置费24个月内为每月每平方米6元,超出24个月两倍支付。本案中,临时安置费应自张龙房屋被拆除之日起计算,安置面积为160平方米,安置费标准为前24个月每月每平方米6元,灵璧经开区管委会、灵璧县住建局应赔偿张龙24个月临时安置费23040元(2016年11月至2018年10月,160平方米×24月×6元=23040元),自2018年11月起,按每平方米12元支付临时安置费,每月计发1920元(160平方米×12元),支付至张龙住房被安置之日止。

一审法院判决灵璧经开区管委会、灵璧县住建局赔偿张龙房屋装修及屋内物品损失共6万元,对此灵璧经开区管委会、灵璧县住建局及张龙均未提出异议,且该数额亦基本符合当地生活水平,应依法予以维持。

综上,一审判决认定部分事实不清,应依法改判。上诉人灵璧经开区管委会认为张龙房屋不应予以赔偿的上诉理由不能成立,应不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(二)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条(四)项、第三十六条(八)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决如下:

一、撤销灵璧县人民法院于2020年3月19日作出的(2019)皖1323行赔初13号行政赔偿判决;

二、限上诉人灵璧县经济开发区管理委员会于本判决生效后60日内为被上诉人张龙在康乐家园安置区内提供安置房源,并由被上诉人张龙选择160平方米的住房,对于应安置面积双方互不找补差价,超出应安置面积部分由被上诉人张龙按补偿方案的规定向上诉人灵璧县经济开发区管理委员会找补差价;

三、上诉人灵璧县经济开发区管理委员会及一审被告灵璧县住房和城乡建设局于判决生效后60日内赔偿被上诉人张龙不予补偿房屋旧料回购费139464元,屋内物品及装璜附属物损失6万元,临时安置费23040元(从2016年11月至2018年10月),自2018年11月起,每月计发1920元,支付至被上诉人张龙被安置之日止。

四、驳回被上诉人张龙其他赔偿请求。

审判长 程 旭

审判员 郝菊香

审判员 庄明义

二〇二〇年七月十七日




 

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