试论强制拆除案件中确定强拆主体的举证责任分配
2019-09-22 16:30:44   来源：   

在72起强制拆除案件中，共有56起案件行政相对人是以多个行政机关作为被告提起诉讼，包括12起判决和44起裁定，占总案件量的78%，首先分析以多个行政机关作为被告时，人民法院如何进行认定。

（一）出现多个行政机关为被告的原因分析

首先，客观上有多个行政机关出现在强制拆除现场。实践中，行政机关违法实施强制拆除行为，不可避免的会出现行政相对人不予配合，甚至抗拒、抵抗的情形，所以，为了顺利实施强制拆除行为，往往会出现多部门进行联合执法，一般有各级人民政府工作人员，城市执法管理局工作人员，街道办事处，甚至公安机关工作人员。如宁某等三人诉阜阳市颍州区人民政府、阜阳市颍州区三塔集镇人民政府、阜阳市颍州区城乡管理行政执法局房屋行政强制拆除及行政赔偿案件中[]，在实施行政强制拆除时，在场行政机关人员就包括区政府、城管局以及镇政府工作人员。

其次，行政机关违法实施强制拆除的主观目的是为了实现行政效率优先，因此客观上往往不会作出书面决定，如因征收导致的违法强制拆除，县、区级人民政府一般不会作出《补偿决定》；因拆除违法建设产生的违法强制拆除，行使城市管理相对集中行政处罚权的城管执法部门或乡镇人民政府也经常在没有作出限期拆除决定的前提下，实施违法强制拆除。如黄某诉临泉县城乡管理行政执法局及临泉县田桥街道办事处房屋强制拆除一案[]中，截至到黄某的房屋在被强制拆除之日，都未收到任何行政机关作出的书面决定。

再次，作为行政机关，在违法实施强制拆除行为时，对其所实施行为的违法性都有所认知，因此，在面对行政相对人的起诉时，本能的对其进行否认，以逃避违法责任的承担。如王某诉阜阳市颍州区颍西街道办事处、阜阳市颍州区城乡管理行政执法局城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)一案[]中，街道办事处、城乡管理行政执法局均否认实施了强制拆除行为。

最后，是因行政相对人收集证据的能力相对薄弱。《行政诉讼法》第三十八条第二款中明确规定，在行政赔偿、补偿的案件中，对行政行为造成损害的证据应由原告承担举证责任，因被告的原因导致原告无法举证的，才由被告承担举证责任；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条中也有规定，在行政赔偿、补偿案件中，若因被告的原因导致原告无法就损害情况举证，应当由被告就该损害情况承担举证责任，即在行政赔偿、补偿案件中，若出现因行政机关的原因，如违法强制拆除，导致行政相对人无法举证证明损失情况时，行政机关应就损失情况承担举证责任，否则将作出对行政机关的不利判决，但是针对违法强制拆除的举证责任倒置问题，一直没有明确规定。因此，《行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款有规定：提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，应当提供相应的证据，在涉及到违法强制拆除行政行为时，行政相对人需要对是否存在强制拆除行为、以及谁实施了该行政行为承担基本的举证责任[]。但是如果行政机关在实施违法强制拆除行为前，没有作出前置行为、没有任何书面决定，行政相对人就很难收集足够的证据直接指向真正的违法强制拆除行为的实施机关。

正是因为上述的种种原因，在没有书面决定、行政机关否认实施了强制拆除行为时，加上行政相对人仅靠自身往往无法收集充分的证据直接指向真正的违法强制拆除的实施主体，就导致行政相对人只能选择将其认为的、听闻的或者在违法强制拆除现场出现的行政机关作为被告，“宁可错杀不可放过”是很多行政相对人在诉讼时的心态，也是在起诉时无奈的选择，多列被告最多该被告被驳回，但是少列被告可能会错过真正的实施主体，导致无法查清案件事实，这也是在涉及强制拆除案件的审判实践中，原告及原告代理人选择起诉策略时所面临的困境。

（二）审判现状

1、仅证明行政机关工作人员出现在现场，没有其他证据予以佐证，在该行政机关否认的情形下，不能证明该行政机关直接实施了该强制拆除行为

从收集的案例来看，行政相对人仅通过视频录像等视听资料证明有行政机关出现在强制拆除现场，却没有其他证据予以佐证，以形成一个完整的证据链，人民法院一般不会认定该行政机关实施了违法强制拆除行为。

如李某诉临泉县城乡管理行政执法局、临泉县邢塘街道办事处城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)一案中，李某因其房屋被强制拆除时，有邢塘街道办工作人员及城管局工作人员参与，将街道办、城管局一并作为被告提起诉讼，并且提供了录像及照片证明拆除现场有邢塘街道办工作人员在场，但是人民法院认为，因邢塘街道办否认其实施参与拆除行为，并且李某没有证明邢塘街道办有履行该拆除行为的职责，最终人民法院认定，邢塘街道办是本案被告的证据不足，即没有认定街道办实施了强制拆除行为。

汪某与阜南县公安局、阜南县鹿城镇人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)一案[]中，汪某的房屋被强制拆除，其提供的证据证明有阜南县公安局和阜南县鹿城镇人民政府的工作人员出现在现场，但是人民法院认为，汪某提供的证据无法直接证明两单位实施了该强制拆除行为，且又无其他证据予以佐证，因此人民法院认定，汪某针对阜南县公安局、阜南县鹿城镇人民政府房屋强制拆除的起诉没有事实根据，最终驳回起诉。

2、多个行政机关同时在强拆现场，必须辅以其他证据予以综合判定，方能认定某个行政机关实施了强制拆除行为

根据查询到的案例可以看出，在多个行政机关在强拆现场出现时，人民法院需结合多种证据综合判断强拆的实施主体。在李某与临泉县城南街道办事处、临泉县城乡管理行政执法局房屋强制拆除一案中，临泉县街道办及城管局均在强制拆除现场，但临泉县城南街道办否认是本案的适格被告，人民法院认为，李某提举的视频只能证明临泉县城南新区建设管理办公室工作人员在其房屋被强制拆除的现场，不能证明是城南街道办履行职责，实施了拆除行为，认定城南街道办是本案适格被告的证据不足；临泉县城管局在庭审中自认参与了对某房屋的强制拆除行为，因此最终仅认定临泉县城管局是本案适格被告。

黄某诉临泉县城乡管理行政执法局及临泉县田桥街道办事处房屋强制拆除一案中，人民法院认为，黄某提供的照片及录像证明，临泉县城管局及田桥街道办的工作人员及有关领导在现场实施了拆除行为。同时阜阳市公安局作出的阜公行复决字[2017]第08号行政复议决定可以说明，涉案房屋系被临泉县城管局及田桥街道办拆除。因此，人民法院认定临泉县城管局及田桥街道办是本案适格被告。

3、多个行政机关作为被告，如某个行政机关自认其实施了强制拆除行为，即以该行政机关作为适格被告，并以行政相对人未提供充分证据为由裁定驳回对其他行政机关的起诉

梳理查询到的案例，在违法强制拆除案件中，多个行政机关作为被告，某个或多个行政机关自认实施了强制拆除行为，人民法院均将均自认的行政机关为违法强制拆除的主体；对否认实施强制拆除行为的行政机关，以行政相对人未提供充分证据为由裁定驳回对该行政机关的起诉。在侯某与太和县人民政府、太和县城关镇人民政府、太和县公安局、太和县城乡管理行政执法局城乡建设行政管理一案[]中，侯某认为太和县政府、城关镇政府、太和县公安局、太和县城管局均是强制拆除其房屋的实施主体，均作为被告提起诉讼，但是人民法院认为侯某提交的照片、视听资料等，无法辨识太和县政府、太和县城管局、太和县公安局参与实施了强制拆除行为。一审出庭作证的证人均系其同村村民，与其有密切关系，亦不能单独作为定案证据。太和县政府、太和县城管局、太和县公安局均否认其实施了强制拆除行为，而城关镇政府自认其拆除了侯建明的房屋，最终人民法院认定故城关镇政府系本案适格被告。

李某与宿州市埇桥区人民政府、宿州市埇桥区三八街道办事处房屋行政强制拆除一案[]中，李某认为区政府、街道办共同实施了拆除其房屋的行为，但是人民法院认为，李某没有提供有埇桥区政府工作人员在拆除现场的证据，也未能提供该拆除行为是由埇桥区政府组织实施的证据，埇桥区政府虽为该征收项目的征收机关，但不能以此推定征收项目内房屋的拆除行为均由其实施，同时三八街道办、城管局埇桥分局均认可是由其共同对李某的房屋实施的拆除行为，因为最终认定宿州市埇桥区人民政府并非本案的适格被告。

4、多个行政机关作为被告，且均否认实施了强制拆除行为

在所有查询到的案例中，以多个行政机关作为被告并且所有被告均否认实施了强制拆除行为的案件仅有一起，为王某诉阜阳市颍州区城乡管理行政执法局、阜阳市颍州区颍西街道办事处城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)一案。在该案中，王某的房屋被强制拆除前，区城管局对汪某作出了行政处罚事先告知书，同时街道办举证了阜阳市城乡规划局阜作出的回复函、航拍图，以证明王某的房屋属于违法建设，但是两被告均否认实施了房屋强制拆除行为。最终人民法院认为王某未提供证据证明两被告实施了强拆行为，驳回了王某对两被告的起诉。

以单个行政机关作为实施强制拆除的唯一被告，只要该行政机关自认实施了强拆行为，当然以该行政机关作为适格被告，对该种情况不再赘述。结合查询到的案例，具体列举在行政机关否认实施强拆行为时，人民法院如何审理及认定。

(一)行政机关否认实施了强制拆除行为，但未举证证明有其他行政机关实施了强拆行为，且有证据证明其有拆除的职责或作出了相关的前置行为

在沈某诉安庆市宜秀区人民政府房屋强制拆迁一案中，区政府为了推卸责任，否认其实施了强拆行为，主张强拆实施的主体系宜秀区大龙山镇政府。但是，经过人民法院的审理查明，汪某的房屋位于206国道（宜秀段）棚户区改造项目范围内，依据安庆市人民政府作出的《关于实施206国道（宜秀段）棚户区改造项目建设的通告》第二条规定，在棚户区改造项目依法办理相关手续后，由宜秀区政府组织实施相关范围内涉及的房屋拆迁、清障工作。虽然下级机关也能在上级的组织下实施具体拆迁工作，但上级机关亦担负着重大的责任，作为组织实施机关，要对整个征收拆迁工作起到引领作用，统筹全局，对各具体实施单位进行协调、监督，保证其各司其职，依法行政、合理行政。本案中，沈某提供了视频、照片等证据，充分证明了其在上述棚户区改造范围内的房屋已被强制拆除，作为被拆迁人，其已经尽到了举证责任。宜秀区政府作为具体实施机关，对该棚户区改造项目的以下事项负有举证责任：1、其作为实施主体符合法定条件2、该棚户区改造项目办理了征收手续且符合相关法律规定；3、对征收工作作出了明确的规划、分工；4、对征收范围内房屋面积、权属等信息进行了现场测量、核实，并公示；5、作出强拆的程序是否合法，如是否对行政相对人作出强拆法律文书、签拆迁安置补偿协议等；6、房屋拆迁落实情况和拆迁后征收补偿安置情况。但本案中，宜秀区政府并未在法定期限内提供任何证据，仅口头否认其实施了被诉行政行为，无说服力。宜秀区政府作为房屋拆迁组织实施机关，在有条件举证而怠于举证的情况下，两审人民法院均认定其为被诉行政行为实施主体。

在安徽某物流公司诉淮南市潘集区人民政府行政强制一案中，淮南市环境保护委员会向潘集区政府作出的淮环委[2017]2号《拆除码头的通知》，要求潘集区对袁庄水厂水源地二级保护区内包括安徽某物流公司码头在内的所有码头，立即依法予以拆除。随后，潘集区政府向安徽某物流公司下达了《责令拆除通知书》、《行政处罚事先告知书》及《行政处罚催告通知书》。同时某物流公司提供了《拆除工程施工合同书》，虽然该证据为复印件，但该合同订立双方是潘集区政府和安徽光泰建筑安装工程有限公司，某物流公司无法取得合同原件。该合同拆迁单位和发包方为潘集区政府，工程名称为潘集区架河镇瑞通码头、恒运码头四个泊位拆除工程。虽然落款处盖的是淮南市潘集区水利局的印章，但潘集区水利局系潘集区政府的职能部门，潘集区政府又是负责责令拆除上诉人码头的主体。因此，虽然一审法院裁定驳回起诉，但是经过二审，人民法院认定一审裁定认定安徽物流公司诉请的潘集区政府强制拆除恒运码头的行为不存在而驳回其起诉不当，指令一审法院继续审理。   

（二）行政机关否认实施了强制拆除行为，且该行政机关举证其他行政机关实施强制拆除的证据

宿州市某宾馆诉宿州市埇桥区人民政府房屋行政强制拆除一案中，区政府作出了《征收决定》，某宾馆位于征收范围内。某宾馆被强拆后，将区政府作为被告提起诉讼，但区政府明确否认由其实施了强拆行为，且在举证期限内提供了汴河街道办事处出具的说明，该说明认可由街道办事处实施了对家园宾馆的拆除行为。人民法院认定，某宾馆提供的拆除现场的照片等证据，尚不足以证明埇桥区政府实施了涉案房屋拆除行为，同时汴河街道办事处出具说明认可由其实施了对家园宾馆的拆除行为，最终认定区政府并非涉案房屋拆除行为的适格被告。

结合上文的人民法院审判实践，可以初步确定在涉及强制拆除主体认定的举证责任分配规则。

（一）强制拆除行为作为事实行为，原告需初步证明被诉行政行为系被诉行政机关所为

根据《行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。其中的“事实根据”就包括被告作出行政行为的事实根据。在行政诉讼中，要依据主体法定原则确定适格的被告，即行政机关在职权范围内作出被诉的行政行为，或者对被申请的行政行为不作为。通常情况下，法定主体原则包括以下两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。所谓“谁行为，谁被告”，其中行政机关作出的行为既包括法律行为、也包括事实行为，这些行为可能是以作为的方式，也可能是以不作为的方式作出。不同的行为方式也决定了被告确定方式的不同，如果行政机关以书面决定的方式作出行政行为，则该书面决定通常就能直接确定适格被告；如果行政机关以不作为的方式作出行政行为，则行政相对人需要承担相应举证责任，证明其有提出相关申请，行政机关逾期不作为；如果行政机关作出的是事实行为，则行政相对人需要提供相应事实根据予以佐证。

同时，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。故在行政案件中，对其起诉是否符合法定起诉条件，起诉人负有初步的举证责任[]，因此在行政强制拆除行政案件中，起诉人应当提供证据证明其所有的房屋被拆除、损毁的事实，以及拆除行为系被诉行政机关所为。

结合上文引用的案例亦可以看出，无论是多个存在被告也好、还是单个被告也好，在确认行政机关是否是强制拆除主体时，都需就房屋被拆除、损毁以及拆除行为系被诉行政机关所为承担初步证明责任。

（二）初步证明责任的特殊性

在确认强制拆除主体时，原告虽然需要承担初步证明责任，但是从审结的案件可以看出，在行政机关否认实施强拆行为的情况下，原告只要能够证明其所有的房屋被拆除、损毁及以下两种情形时，且行政机关没有举证证明其他行政机关实施了强拆行为时，人民法院即认为原告已经完成了举证责任：

1、行政机关有实施拆除的职责

如沈某诉安庆市宜秀区人民政府房屋强制拆迁一案[]中，人民法院根据安庆市人民政府作出的《关于实施206国道（宜秀段）棚户区改造项目建设的通告》第二条规定，范围内涉及的房屋拆迁、清障工作由宜秀区政府组织实施，且宜秀区人民政府没有举证由其他定了宜秀区人民政府为强拆的实施主体，因此人民法院推定了宜秀区人民政府为本次强拆的实施主体

2、行政机关曾对行政相对人作出过书面的行政处罚等强制拆除的前置行为

在安徽某物流公司诉淮南市潘集区人民政府行政强制一案[]中，潘集区政府向上诉人下达了《责令拆除通知书》、《行政处罚事先告知书》及《行政处罚催告通知书》，同时《拆除工程施工合同书》落款处盖的是淮南市潘集区水利局的印章，潘集区水利局系潘集区政府的职能部门，潘集区政府又是负责责令拆除上诉人码头的主体。在潘集区政府没有举证证明由其他行政机关实施了强拆的情况下，人民法院推定了潘集区政府为本次强制拆除的实施主体。

（三）强制拆除主体认定的特殊规定

2018年2月6日，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》[]正式施行，在第二十五条第一款中规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。

该条款明确规定了，如被征收人对征收补偿过程中的强制拆迁、强制搬迁等行为不服的，应当以具体组织实施征收补偿工作的部门，即房屋征收部门为被告。但也有例外，如市、县级人民政府存在房屋征收部门不确定，或者其指定的房屋征收部门不明确的情况，此时被征收人对房屋征收补偿过程中的具体实施工作不服的，仍可以市、县级人民政府为被告提起行政诉讼。或者被征收人可以明确举证证明有其他行政机关实施了强拆行为，可以实际的实施主体作为被告。在宿州市某宾馆诉宿州市埇桥区人民政府房屋行政强制拆除一案[]中，人民法院便适用了该款规定。

可以看出，笔者收集的涉及强制拆除的案件中，无论是以多个行政机关为被告、还是以单个行政机关为被告提起诉讼，即使存在行政机关否认的情形，绝大多数案件最终都能够认定强拆实施主体，人民法院在对于强拆主体确定的举证规则上，对原告适用的是初步证明责任，并且在特殊情况下，会适用推定以确定强拆主体，新行政法司法解释也是对国有土地上房屋征收中发生的强拆行为如何确定实施主体直接作出规定。可以看出，在审判实践以及法律制定中，是更倾向于保护相对弱势的行政相对人一方。

但是，同样需要看到，笔者上文列举的王某诉阜阳市颍州区城乡管理行政执法局、阜阳市颍州区颍西街道办事处城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)一案，在汪某举证了城管局作出了行政处罚告知书的情况下，没有确认强拆实施主体，也是唯一的一起。因笔者仅能看到该案的行政裁定书且该案已二审审结，对案件具体裁判不作评论。但因笔者在本文第三章涉及强制拆除主体认定的举证责任分配规则中，除新的行政法司法解释外，初步证明责任、推定实施主体的规则仅是依据审判文书所作的个人总结，也希望今后相关部门能够以立法或司法解释的方式，明确在审判中认定强制拆除实施主体的特殊举证责任，以完善法律的规定，无论是对统一裁判标准，还是维护社会稳定都起着至关重要的作用。